Чем Федералы Отличаются От Муниципалов
Сейчас помаленьку начали им платить, гасить задолженности. Но нанесенный этой сфере удар будет помниться долго. Никто не умер с голоду но голодавших по нескольку дней учителей мы встречали.
В введении петербургских муниципалов, в отличие от мэров, находятся в Сами депутаты и сотрудники администраций муниципальных образований слабо представляют, как именно они должны предотвращать конфликты, и в один голос заявляют, что федералы просто пытаются. А вот чем отличаются регионалы от федералов. Чем недовольны ульяновцы?
Урон, нанесенный их здоровью сочетается с уроном, нанесенным их авторитету. Ведь ни один учитель не имел объяснений, почему ему, а также врачу, библиотекарю, завклубом и тд. Учитель терял свое отличие от прочих жителей села или ПГТ, состоявшее в том, что он знает нечто важное. Учитель шел так же, как все прочие жители городка, горбатиться на подсобном участке, чтобы была картошка и капуста на зиму.
Рядом занимался тем же врач. У учителя и врача не оставалось статусного зазора в отношениях с населением. Остались только некоторые должностные ресурсы. Школа может быть уже не способна учить, но она выдает аттестаты.
Поликлиника не способна лечить, но она выдает больничные листы и справки. Если нельзя получить (купить) знания и здоровье, можно купить хотя бы сертификаты о знании и здоровьи. В самом деле, этого ли мы ждали в 1991 году? (еще раз см, примеч.
Примерами использования агентами МСУ различных стратегий являются:. «Лояльность» - муниципальные лидеры городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых МСУ полностью подчинено городским властям, слабы и обладают крайне малыми политическими возможностями, вследствие чего не предпринимают практически никаких действий для достижения автономии. Городские власти со своей стороны не ущемляют их права, поскольку ущемлять их дальше просто некуда 2. «Уход» - мэр Ю.Трутнев победил на выборах, стал губернатором и практически прекратил борьбу за автономию МСУ, более того, стал ущемлять интересы муниципалов. В Томске мэр А.Макаров заключил соглашение с губернатором В.Крессом и не стал выдвигаться на выборы губернатора.
«Протест» - мэры Волгограда и Екатеринбурга участвовали в губернаторских выборах с программой расширения муниципальной автономии. Подробнее про использование стратегий см. Ниже (глава 5. «Особенности муниципальной политики в регионах России»). Итак, подытожим вышесказанное: 1). Муниципальная политика – это деятельность органов государственной власти на всех уровнях, оказывающая влияние на систему МСУ. Содержание муниципальной политики – это поддержание баланса отношений между федеральной властью и МСУ, между региональной властью и МСУ, а также влияние на баланс отношений между федеральной и региональной властями.
В состоянии равновесия ТПС или близкого к нему при осуществлении муниципальной политики акторы руководствуются в первую очередь своими интересами, идеологии играют второстепенную роль. Агенты муниципальной автономии используют стратегию «лояльность», иногда «уход», крайне редко – «протест», а региональные и федеральный акторы – компромиссные стратегии. В переходный период институциональных изменений федеральные акторы руководствуются в начале перехода идеологией (из-за подчиненного характера интересов к МСУ), затем на первый план выходят интересы, хотя идеологии продолжают оказывать влияние. У региональных акторов интересы преобладают над идеологиями весь переходный период. Стратегии агентов МСУ – это «уход» и «протест», иногда – «лояльность», а региональные и федеральные акторы используют компромиссные стратегии в большинстве случаев, иногда (исключительные случаи) – силовые стратегии (роспуск муниципальных советов, отстранение мэров и др.). В России политика в сфере МСУ в переходный период определялась зависимостью от политической трансформации и институционального строительства в стране в целом. Баланс отношений и устойчивость муниципальных ТПС.
В этом и следующих параграфах настоящей главы мы будем рассматривать ТПС в равновесном или близком к равновесному состоянии. Стабильность, устойчивость муниципальных ТПС определяется балансом отношений «центр» - локалитеты (под «центром» мы здесь понимаем федеральные и региональные власти, Центром мы будем обозначать федеральные органы власти): балансом сил, интересов, ресурсов.
Необходимо, чтобы этот баланс не нарушался слишком сильно. Можно сказать, что сутью муниципальной политики является поддержание либо нарушение баланса отношений между органами власти и элитами различных уровней, которое оказывает воздействие на систему МСУ. Помимо баланса отношений «центр»-локалитеты, нарушения которого связаны с внешними (экзогенными) для муниципальной ТПС, являющейся подсистемой политической системы государства, факторами, на устойчивость муниципальной ТПС влияют также и внутренние (эндогенные) факторы: взаимоотношения между ее элементами (например, между муниципальными советами, главами МО и местными администрациями). Влияние экзогенных факторов на устойчивость именно муниципальных ТПС, однако, значительно сильнее, чем влияние эндогенных. Баланс отношений между Центром и территорией определяет текущее состояние государства. Его сила определяется не тем, насколько оно децентрализовано, а тем, насколько эффективно оно смогло обеспечить баланс между интересами Центра и территорий, т.е., насколько его «отвлекают» внутренние проблемы. Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с территориями является развитие МСУ.
Локальный уровень ТПС обязательно должен иметь политические свободы, поскольку именно здесь получают развитие непосредственные интересы граждан, объединенных в местные сообщества. Важными параметрами баланса отношений «центр» – локалитеты являются:. Соотношение объемов полномочий, определенное конституцией и законодательством (как национальным, так и региональным);. Возможности и ограничения национального и регионального контроля на местном уровне и возможности муниципального участия на национальном и, в большей степени, региональном уровнях.
Содержание интереса «центра» сводится к содержанию интереса федеральных властей и элит по отношению к МСУ и, в меньшей степени, по отношению к регионам, а также к содержанию интереса региональных властей и элит по отношению к МСУ и, в меньше степени, по отношению к федералам. Как уже говорилось, интересы федералов направлены на МСУ далеко не в первую очередь. Федеральный интерес можно свести к 2-м основным направлениям:.
Обеспечение доминирования федерального уровня власти,. Обеспечение общенационального интереса и продвижение принимаемых политических решений на всей территории страны. Федеральный центр реализует свои интересы следующим образом:. Поддерживает баланс на субнациональном уровне с целью обеспечения межрегиональной стабильности и уменьшения контрастности между территориями (в первую очередь, между регионами, но и между МО тоже),.
Укрепляет вертикаль власти (иерархические начала во властных отношениях между уровнями). Очевидно, что федеральный интерес и его реализация затрагивают, в первую очередь, региональный уровень государственной власти.
Применительно к МСУ: федеральные власти обладают по отношению к МСУ силой: армией, ресурсами: правовыми – устанавливают законы, по которым формируется и действует система МСУ, экономическими - предоставляет органам МСУ финансовую помощь из федеральных фондов выравнивания, компенсаций, поддержки, передает объекты в муниципальную собственность и пр., они стремятся уменьшить разницу между МО, для этого помогают слабым муниципалитетам, разрабатывают минимальные стандарты социальной обеспеченности и т.д. Главным же образом, федералы используют МСУ в качестве своих союзников в конфликтах с регионалами, они проводят свою политику, используя МСУ в качестве противовеса региональным властям для недопущения их чрезмерного усиления и развития регионализма, а также спихивания им решения невыгодных затратных вопросов (реформа ЖКХ). Особенно интенсивно это происходит, когда у власти находятся представители утилитаристской идеологии. Интересы регионов (их властей и элит) в отношениях с федеральными властями связаны с их политической автономией, с требованием больших экономических полномочий. Отношения регионов к муниципалитетам (их интересы к МСУ куда больше, чем у федералов) определяются продвижением регионального интереса на территории всех МО региона. Региональные власти также заинтересованы в стабильности и порядке на своей территории, что приводит к деятельности по уменьшению межмуниципальных различий в регионе. Чтобы проводить региональную политику, региональные власти стремятся к контролю над муниципалитетами: политическому, экономическому, административному (в современной России все эти формы контроля успешно применяются).
Регионалы также стремятся использовать МСУ как своих союзников против федералов в борьбе за свою региональную автономию, однако, делают это существенно менее успешно, чем федералы. Региональные власти обладают по отношению к МСУ силой: осуществляют контрольные и надзорные функции; ресурсами: правовыми – адаптируют федеральные законы о МСУ к особенностям региона, регулируют избирательный процесс, экономическими - предоставляет органам МСУ финансовую помощь из региональных фондов выравнивания, компенсаций, поддержки, передает объекты в муниципальную собственность из региональной собственности и пр. Интересы МСУ и по отношению к федеральному центру, и по отношению к региональной власти определяются стремлением к самостоятельности (экономической – ресурсное обеспечение; политической – права принимать решения), по крайней мере в сфере своей компетенции, в решении местных вопросов. Свои интересы МСУ реализует через:.
систему выборов органов МСУ всем населением МО. Таким образом устанавливается легитимность МСУ и формируются местные элиты,. предметы ведения и полномочия органов МСУ, установленные в федеральном и региональном законодательстве,.
свою муниципальную систему нормативно-правовых актов. Таким образом реализуется право муниципалов принимать решения,.
муниципальное участие как на федеральном, так и на региональном уровне. Российские муниципалы участвуют в деятельности федеральных властей через федеральных депутатов, избранных на территории МО, через российский союз МО, иные российские ассоциации (Союз российских городов, Союз малых городов, Союз городов северо-запада России и др.) и группы давления; участвуют в деятельности региональных властей – через региональных депутатов, избранных на территории МО, через ассоциации МО регионально уровня и группы давления, через право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта федерации. Здесь они представляют и отстаивают свои интересы более или менее успешно.
Кроме этого, и федералы, и регионалы заинтересованы, чтобы МСУ осуществлялось, в противном случае решение вопросов обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения органам государственной власти придется взять на себя, в т.ч. И невыигрышные функции, типа содержания ЖКХ, вывоза мусора и др., иначе сразу возникнет социальная напряженность, представляющая угрозу для власти. Налицо, т.о., сложная система отношений между органами власти различных уровней, которая сохраняет баланс между ними, обеспечивая, в т.ч., устойчивость системы МСУ. Органы государственной власти принимают решения, исходя из своих интересов, имеющихся сил и ресурсов, при этом они в той или иной мере учитывают интересы МСУ. Все, что говорилось выше, относится к нормальной, стабильной, не чрезвычайной ситуации, к ситуации, когда ТПС находится в равновесном либо близком к нему состоянии.
Совсем другое дело, когда имеет место чрезвычайная ситуация либо страна переживает переходной период, т.е., когда вступают в действие экзогенные факторы. Во время чрезвычайной ситуации (война, голод, стихийное бедствие) происходит резкая централизация власти, все вопросы, в т.ч. Местные, решает центр. В переходной период, когда ситуация нестабильна, хоть и не чрезвычайна, возможны самые различные союзы элит, самые разные конфигурации интересов, самые различные «критические моменты» и, как следствие, самые разнообразные сценарии баланса отношений и муниципальной политики. Сильное нарушение такого баланса может привести в конце концов к разрушению муниципальной ТПС. В качестве примера можно привести события в России 1993г., когда местные советы были распущены указами президента, и система советов (а в то время именно система советов осуществляла функции МСУ) прекратила свое существование 1. Указы президента для системы местных советов – это внешние воздействия (экзогенные факторы), нарушающие баланс отношений.
Местные советы оказалась неспособными (да и как они могли оказаться способными?) противостоять таким воздействиям, не могли осуществлять свою деятельность, т.к. Просто перестали существовать: их помещения были опечатаны, депутаты не допускались до рабочих мест, штаты аппаратов уволены. Наконец, влияние эндогенных факторов на устойчивость муниципальных ТПС можно проиллюстрировать примером взаимодействия Ленинградского городского Совета и его исполкома, когда депутаты постоянно вмешивались в деятельность исполнительного органа, принимали решения, составлявшие суть оперативного управления. Баланс отношений сильно перекашивался в сторону Ленсовета, что привело к возникновению напряжений в системе местной власти города, приведшей к тому, что председатель исполкома подал в отставку 2.
Противоположный пример, иллюстрирующий сбалансированные отношения представительных и исполнительных органов, представляет система местной власти немецкого города – земли Гамбурга 3. Различные формы баланса отношений «центр» - локалитеты в мире 4. Критериями баланса отношений субнациональных территорий с Центром являются:.
выборность,. объем полномочий,. санкции (вмешательство сверху),. участие (вмешательство снизу),. муниципальная интеграция.
Главный критерий автономии территориального сообщества – это выборность органов публичной власти. Баланс отношений обеспечивается прежде всего через соотношение выборности и назначаемости сверху органов власти. На территории субнациональной ТПС возможны варианты: только выборная власть, только назначаемая власть, смешанные формы. В случае государств с региональным уровнем власти возможны еще более сложные формы баланса: «излишняя» централизация на региональном уровне (назначение центром региональных властей) может быть скомпенсирована развитием МСУ, т.е., удовлетворением интересов локальных сообществ на местном территориально-политическом уровне. Такая ситуация имеет место в Турции, где избираются населением местные собрания и мэры, а на региональном уровне избираются только собрания, главы регионов назначаются сверху. Отсутствие властной вертикали на локальном уровне также часто встречается, как ее наличие на региональном.
Эти ситуации как бы компенсируют друг друга. Различия в способе формирования органов МСУ связаны прежде всего с наличием или отсутствием выборов главы муниципалитета (мэра) (можно усмотреть аналогию с «президентскими» и «парламентскими» республиками). В Бельгии (яркий пример «парламентской» модели) и в коммунах (локальный уровень), и в субъектах федерации, и в провинциях население избирает совет, который на партийной основе формирует исполнительный орган и его главу (в коммунах – это муниципалитет во главе с бургомистром).
Аналогичная ситуация наблюдается в Дании и ЮАР. В Швейцарии очень сильны институты прямой демократии: референдумы (где иногда принимаются законы) и собрания граждан. В некоторых странах (США, Германия, Австралия, Испания) существует несколько моделей МСУ. В одних случаях проводятся прямые выборы мэров всем населением, в других случаях население избирает лишь представительный орган или исполнительный орган в полном составе. В Боснии и Герцеговине, на разных уровнях власти предусмотрены разные модели: в 2-х регионах (округ Брчко и некоторые кантоны Федерации Боснии и Герцеговины) население избирает только ассамблею, которая формирует правительство во главе с премьером, в то же время на уровне муниципалитетов происходят прямые выборы мэров. В мире имеет место ситуация и более жесткого централизованного баланса на местном уровне.
Прямое администрирование никогда не применяется одновременно с институтов выборных мэров, однако, в тех странах, где органы МСУ формируются по «парламентской» модели, назначение чиновников из центра оказывается возможным и распространенным. В этом состоит главное отличие континентальной модели МСУ (имеются назначаемые сверху чиновники – Франция, Австрия, Нидерланды) от англосаксонской (не предусматривает никаких назначений из центра – Англия, США, Бельгия, Дания).
Подробнее эти модели будут рассмотрены ниже, в части II «Местное самоуправление». Более ярко выраженные примеры ограниченной централизации можно найти за пределами Европы. Можно говорить о «мягкой» и «жесткой» централизации в зависимости от степени влияния местного сообщества и его выборных органов МСУ на централизованное назначение местного главы. Мягкая централизация чаще встречается в унитарных государствах, например в Индонезии и Монголии. В этих странах и на региональном и на локальном уровне назначение глав проходят с участием представительных органов соответствующей территории. В Индонезии главы муниципалитетов предлагаются местными собраниями и утверждаются в центре. В Монголии глава территории на каждом уровне назначаются с соответствующего вышестоящего уровня по представлению местного совета.
Жесткая централизация чаще встречается в федерациях: Индии, Пакистане, Малайзии. Особенностью централизованных федераций является контроль над МСУ со стоны регионов, а не только со стороны федерального центра. В Индии вертикаль власти формируется как внутри штатов, так и со стороны центрального правительства.
Правительство штатов назначает администраторов в районы и муниципалитеты, на которые делятся районы. Центральное правительство назначает районные магистраты, занимающиеся налогами и правосудием. Население выбирает советы, причем в некоторых случаях выбирает даже председателя совета. В Пакистане в дивизионах и округах население выбирает советы, а глав исполнительной власти: комиссаров дивизионов и начальников округов назначают вышестоящие исполнительные органы. Похожая ситуация имеется на местно уровне в Малайзии: правительства штатов назначает мэров городов, президентов советов сельских округов и муниципалитетов, формирует исполнительные комитеты; население избирает советы сельских округов, городские и муниципальные советы. Еще более сильно развита жесткая централизация местной власти в африканских и арабских мусульманских странах. В унитарных странах центральная власть может выстраивать исполнительскую вертикаль вплоть до самых низовых уровней, МСУ осуществляется только через выборы советов, причем с очень ограниченными полномочиями.
В Сенегале президент страны назначает глав территорий всех уровней: префекта департамента, супрефекта округа и главу сельской общины. Аналогичная ситуация в Нигере: назначаются префекты округов и главы коммун. В Гане даже представительные собрания в округах, метрополиях и муниципалитетах избираются только на две трети, а одну треть предлагает центральное правительство; главы исполнительной власти назначаются президентом, но подлежат утверждению местного собрания. В Египте назначаются главы округов и мэры городов. Наличие или отсутствие властной вертикали сильно зависит от типа территории и уровня власти.
Большими политическими свободами пользуются наиболее компактные и притом крупные локальные сообщества - города. В городах быстрее формируются локальные интересы, с чем приходится считаться центральной власти. Различия между типами территорий видны в Афганистане, где мэры городов избираются населением, а главы администраций сельских округов назначаются. Наиболее распространенной (особенно в африканских и арабских государствах) является выборность в самых мелких (низовых) АТЕ, в то время как в АТЕ более высокого уровня существует исполнительская вертикаль, которая сочетается (не всегда) с выборностью представительных органов. В Алжире назначаются супрефекты – главы АТЕ второго порядка, а в коммунах (АТЕ первого порядка) проходят выборы народных собраний.
Другими подобными примерами служат Гвинея, Замбия, Мавритания, Мали, Того и Непал. В Иране проводятся и выборы, и назначения глав АТЕ второго уровня (шахрестанов), в то же время главы округов и сельских округов избираются членами местных советов.
В Замбии выборы городских советов не являются повсеместными, а в сельские советы включаются вожди племен, которых выбирает центр. Существуют, хотя и очень редко, ситуации, когда местные выборы вообще не проводятся. В Саудовской Аравии первые выборы в муниципальные советы прошли в 2005г.
В остальном сохраняется жесткая вертикаль власти: эмиры в провинциях, шейхи в округах. В Камеруне и Центрально-Африканской республике хотя выборы и предусмотрены законодательством, но они не проводятся ввиду сильной политической нестабильности. В Мьянме после прихода к власти военных выборы также не проводятся.
Вмешательство сверху (санкции). Другим критерием определяющим баланс политических отношений «центр» - локалитеты является развития специальных институтов, позволяющих «центру» брать под свой контроль власть на местном уровне. Речь идет о создаваемой на время административной вертикали.
Ее функционирование связано с введением «центром» санкций в отношении выборной местной власти и другими нештатными обстоятельствами, предусмотренными в законодательстве. Такие институты в общем случае называют институтами централизованного контроля, если мы рассматриваем федеративное государство и муниципальные ТПС, то будем говорить об институтах федерального и регионального вмешательства, именно этим институтам даны права применять санкции против локалитетов. Роспуск муниципального совета. Роспуск представительного органа МСУ производится в соответствии с более или менее сложной процедурой. Эта санкция в федеративных государствах, как правило, возлагается на региональные власти, а в унитарных, ее могут исполнять национальные власти. Во Франции, например, президент распускает местные светы.
Чем Отличаются Роллы От Суши
Имеются и федеративные государства (Мексика, Индия и др.), где президент имеет право роспуска муниципальных советов. В российском законодательстве такая санкция предусмотрена и возложена на высшее должностное лицо субъекта федерации (главу региона). Причиной роспуска муниципального совета служит установленное судом несоответствие муниципального нормативного акта законодательству или уставу МО. Отстранение от должности главы МО. Имеется во многих странах, в которых предусмотрен роспуск местного совета. В России губернатор имеет право отрешить от должности главу МО или главу местной администрации в случае, если суд установит несоответствие принятых ими актов законодательству, и они не устраняя это несоответствие в установленный срок.
Мезим И Фестал Чем Отличаются
Другим основанием может стать принятие ими решений, нарушающих права и свободы человека, угрожающих единству станы, ее территориальной целостности и др. Институт прямого президентского правления – это институт только федерального вмешательства. Имеется во многих странах, развит в Индии, Пакистане и является наиболее жестким механизмом, поскольку все органы власти на территории распускаются или временно отстраняются от управления, которое переходит к Центру. Возможно также временное изъятие полномочий у органов муниципальной власти и их исполнение органами региональной государственной власти.
В России возможными поводами для этого являются:. Возникновение чрезвычайной ситуации, в результате которой органы МСУ отсутствуют или не могут быть сформированы,. Финансовые проблемы: превышение просроченной задолженности выше определенного уровня,.
Нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных из регионального бюджета. Вмешательство снизу (муниципальное участие) В этом параграфе мы рассмотрим, каким образом представители муниципальных сообществ могут участвовать в деятельности органов федеральной и региональной власти. Принципы всеобщего равного избирательного права практически всегда имеют свою муниципальную составляющую, т.е. Всегда возможно (по крайней мере, потенциально) участие муниципальных сообществ в продвижении своих представителей в региональные и федеральные представительные органы. Для представления интересов территорий на общенациональном уровне существуют двухпалатные парламенты, причем одну из них принято называть «палатой регионов» (региональный бикамерализм). Предполагается, что депутаты, избранные от регионов в эту палату, будут выступать в роли защитников региональных интересов.
Двухпалатные парламенты имеются в очень многих странах, как в федерациях, так и в унитарных государствах, однако, интересы муниципалитетов в них представляются слабо (в двухпалатных парламентах унитарных государств в региональной палате нет представителей отдельного МО, там представлены депутаты от территорий, состоящих из многих МО (районов)). В России в субъектах федерации (в основном в республиках, но не только) также существуют двухпалатные представительные органы власти, но в них также интересы МО представлены слабо, т.к. Депутаты избираются от территорий, включающих многие МО. Наиболее эффективно участие «муниципалов» в деятельности однопалатных региональных парламентов. Во-первых, муниципальные органы власти, местные элиты и жители МО, продвигая своего кандидата, информируют его о проблемах МО, которые следует решать на региональном уровне. При этом надо помнить, что избирательные округа в этом случае не сильно отличаются от территории одного МО (избирательный округ в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, например, содержит территории 3-5 МО), так что однопалатные парламенты и нерегиональные палаты двухпалатных парламентов обеспечивают представительство локальных сообществ. Во-вторых, в законодательстве многих федеративных стран (во многих региональных законах России) предусмотрено право законодательной инициативы муниципалитетов в региональном парламенте.
Чем Отличаются Данные От Программы
С помощью данного права муниципалитеты имеют возможность законодательно закреплять свое видение решения региональных проблем. В-третьих, практически в структуре каждого регионального парламента имеется орган, ответственный за правовое обеспечение МСУ (комиссии, комитеты). В работе этих органов участвуют муниципалы и предлагают свою точку зрения на проблемы МСУ в регионе. Экспедиторская расписка образец.